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淺析鄉鎮污水處理設施PPP項目競價標的設置
淺析鄉鎮污水處理設施PPP項目

競價標的設置


作者:裴高騫 濟邦咨詢 經理


隨著近年來國家鄉村振興戰略的逐步深入,農村人居環境整治和農村公共基礎設施管護問題受到越來越多的關注。2018年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》,明確提出要改善農村人居環境, 建設美麗宜居鄉村,并把梯次推進農村生活污水治理作為一項重點任務。2019年10月,國家發展和改革委員會、財政部出臺的《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》(發改農經〔2019〕1645號)更是進一步要求在全面補齊農村公共基礎設施短板的同時,構建符合農業農村特點的農村公共基礎設施管護體系,全面提升管護水平和質量。鄉鎮污水處理作為農村人居環境整治的重要內容和薄弱環節,建設和管護的重要性也越來越得到凸顯,與之對應,市場上也集中涌現了一批鄉鎮污水處理設施PPP項目。本文從鄉鎮污水處理設施PPP項目的特點出發,對鄉鎮污水處理設施PPP項目競價標的設置的考慮因素展開討論,并結合具體案例展示了一種設置方案,供大家參考。


一、鄉鎮污水處理設施的特點

鄉鎮污水處理設施PPP項目的運作范圍通常是不包含城區的某一行政區域,將域內鄉鎮及農村集中或分散的污水處理設施統一打包運作,實現統一建設、統一運營、統一考核、統一付費,一般來說,鄉鎮污水處理設施具有以下特點:


1、污水處理設施類型多樣,布局分散,單個污水處理廠規模較小,設計標準和處理工藝往往不統一,單位經營成本可能存在較大差異。

2、項目一般包含存量、新建或改擴建污水處理設施等內容,項目類型為“存量+新建”,存量設施產權主體分散,權屬復雜。

3、部分存量污水處理設施建成后并未進入實質運營狀態,處于閑置或空轉狀態。

4、以某一行政區域內整體污染水體改善為目標,建設、運營維護內容包括若干鄉鎮污水處理廠、管網及其他集中或分散式污水處理設施。

5、受人口變動和域內工業企業影響,處理水量和水質波動較大。


二、鄉鎮污水處理設施PPP項目
競價標的設置的考慮因素

鄉鎮污水處理設施PPP項目的運作中,項目公司基本不具備向終端用戶收費的基礎,污水處理費由政府委托供水企業在收取自來水費時一并代征,按照財政預算收支兩條線管理的原則,該類項目的回報機制表現為“政府付費”。因此,政府支付的服務費是項目公司的全部收入來源。在設置競價標的時,建議從以下幾個方面結合項目特點對政府付費的方式和數額進行設計,提高項目操作的可行性和針對性:


1、重視單個污水處理設施處理工藝的差異性

鄉鎮污水處理設施PPP項目中包含的污水處理設施數量眾多,規模不一。污水處理設施的設計標準和處理工藝決定了經營成本的構成,也進一步影響到競價標的設置方式。如果各污水處理設施進水質量差別不大,出水標準統一且處理工藝相同,則可以考慮設置和經營成本掛鉤的統一競價標的,如設計標準和處理工藝差異較大,則需要考慮對污水處理設施按照工藝特點進行分類并分別設置競價標的。


2、一定條件下可根據項目特點適用可用性服務費競價

傳統的新建單體污水處理項目(如城區單一污水處理廠BOT)中,由于社會資本建設運營的邊界較為清晰,合作期內變動較少,報價競爭通常采用政府方設定水量,由社會資本競爭污水處理單價的形式。而在鄉鎮污水處理項目中,鑒于子項目眾多且具有差異性和不穩定性,一定條件下也可以根據項目特點適用可用性服務費競價。


舉例來說,如果污水處理設施存量部分采取OM形式運作,再用單一的污水處理單價競價,就會出現將存量設施的運營成本以及新建設施的建設成本、運營成本統一折算到污水處理單價中,給未來污水處理價格的調整帶來困難;如果每個污水處理設施都獨立設置污水處理單價或包干價(一些農村集中或分散式污水處理設施限于條件可能無法準確監測處理水量),可以解決污水處理價格調整的問題,但是在設施處理工藝一致或設施種類眾多且分散的情況下,又會顯得競價指標繁瑣且重復設置。此時就可以考慮引入可用性服務費競價,將污水處理設施的投資建設成本和運營成本分別核算并給于回報。


鄉鎮污水處理設施PPP項目的處理水量和水質波動較大,未來運營存在一定的不確定性,預期會出現較多變更和調整的情形,甚至有可能出現單個污水處理廠項目退出的情況,屆時都要結合競價標的對政府付費進行調整,設置可用性服務費競價標的也可以靈活應對項目運營期可能發生的各種情勢變更。


此外,運營成本單獨報價也無需再考慮設置保底水量的問題。在采用污水處理單價作為唯一競價標的的污水處理項目中,項目的投資和運營收益都統一在水價中,將全部政府付費數額和處理水量直接掛鉤,同時覆蓋項目的固定成本和可變成本并給與一定合理利潤。設置保底水量(或基本水量)的目的是保證在進水不足的情況下政府付費能滿足污水處理設施正常運行的需要,其補償機制也是與污水處理單價緊密相連的,通常約定當實際進水量低于保底水量時,不足水量部分由不足水量*固定成本費給與補償。而鄉鎮污水處理設施PPP項目如采用“可用性付費+運維績效付費”的付費機制,其固定成本費用部分基本可由可用性服務費相應沖抵,因此無需再另行設置保底水量。


3、競價指標須界定清晰易獲得

鄉鎮污水處理設施PPP項目中一般包含比城區污水處理廠更多類型的項目設施,因此,我們在制定標的時,要注意分門別類根據某類設施的具體情況進行設計,整體設計的最佳效果應保持項目公司在全生命周期具有合理的內部收益率,再通過競爭程序實現服務質量與價格的最優化,實現政府利益最大化。同時在競價標的指標的選擇上,要優先選擇可以清晰算出項目某一時點政府付費的競價指標,并明確該競價指標的計算方式。


另外要注意的是,內部收益率指標是一個涉及PPP項目全生命周期的動態概念,它是項目公司除了報價以外,通過其管理能力高低以及經績效考核后實際達到的全生命周期收益指標。它可以是政府在多種假設的前提下測算政府付費的一個參考工具,也可以是社會資本對項目收益做預期管理時的一個目標,但不宜作為競價標的,將其作為競價標的有約定固定回報之嫌,實操中很難把握。


4、符合項目績效考核和按效付費的實際需要

根據財政部印發的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號),PPP項目在付費時要建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制。PPP項目按效付費已經成為當今PPP項目運作的基本要求,只有經過績效考核,項目才能履行相應的政府付費支付程序。鄉鎮污水處理設施PPP項目子項目眾多,針對不同類型子項目要應用不同的考核和付費機制,競價指標在設置時就要考慮后期績效考核和付費的易操作性。具體來說,可針對不同類型的污水處理設施采取與處理水量關聯的處理價競價、與行政區域或長度為單位的包干競價等形式,后期的考核和付費也與不同的競價標的相掛鉤。

三、案例分析

下面以某區域鄉鎮污水處理設施PPP項目為例,對鄉鎮污水處理設施PPP項目競價標的設置做具體分析。


1、項目基本信息

項目基本信息表

項目全稱

A縣鄉鎮污水處理設施PPP項目

項目類型

存量+新建

運作方式

TOT(轉讓-運營-移交)+DBFOT(設計-建設-融資-運營-移交)

項目合作期

25年

項目建設運營內容

8個鄉鎮污水處理廠,其中3個為存量污水處理廠,5個為新建污水處理廠,出水排放標準均執行《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB18918-2002)一級A標準,各污水處理廠進水水質有較大差異,處理工藝也不完全統一

存量和新建農村污水處理設施(含小型人工濕地、一體化處理站、管理用房等)

存量和新建污水收集及輸送管網、出戶管(DN150)及排水溝


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